Bom dia a todos.
Desde logo, agradeço a oportunidade de expor neste fórum os avanços que o Brasil alcançou nos últimos anos na condução de sua política fiscal. Enfrentamos desde a crise da Rússia, em 1998, a desconfiança dos mercados em relação aos países emergentes e pagamos alto preço por isso. Enormes desafios se colocaram na condução da política econômica, como a desvalorização cambial no início de 1999. Mas um conjunto de reformas estruturais, combinadas com uma política fiscal austera, permitiram que o Brasil se diferenciasse. E as turbulências – que infelizmente continuam a perturbar nossos vizinhos – não mais nos afetam de forma tão dramática.
É importante que os senhores conheçam um pouco das mudanças estruturais que aconteceram no Brasil, nos últimos oito anos, para entender como o País conseguiu se fortalecer e enfrentar os efeitos das crises externas. Lembro que nesse período tivemos que conviver com a repercussão da crise do México, em 1995; da Ásia, em 1997; da Rússia, em 1998, e, desde o ano passado, com os gravíssimos transtornos na economia da Argentina. Sem contar os efeitos traumatizantes dos atentados de 11 de setembro nos Estados Unidos.
Estou convicto de que a política fiscal adotada no Brasil teve e continua tendo papel relevante na trajetória de recuperação da credibilidade do País. Organismos internacionais, agências de risco e investidores têm hoje uma avaliação muito favorável em relação à nossa política fiscal. Isso se traduz por manifestações como a do Fundo Monetário Internacional, que em dezembro de 2001 aprovou o “Relatório sobre Observância de Padrões e Códigos de Transparência Fiscal´´, reconhecendo o elevado padrão de nossas estatísticas e de nossos indicadores de gestão e transparência fiscal. Conquistamos o nosso ISO-Fiscal, uma certificação que atesta os avanços do País nessa área.
A estabilização da economia e o controle da inflação, em níveis comparáveis aos do Primeiro Mundo, permitiram ao País retomar o planejamento de médio e longo prazo. E a política fiscal passou a focalizar o gasto público de forma a atender dois objetivos básicos: de um lado, a necessidade de superávits primários capazes de manter estável a relação dívida/PIB; de outro, uma resposta às demandas sociais de um país de dimensões continentais como o Brasil, que ao longo de 500 anos busca resolver suas mazelas.
Em setembro de 1998, o Governo Brasileiro anunciou um programa de estabilização fiscal para o período de 1999/2001, posteriormente, negociado com o Fundo Monetário Internacional (FMI). O programa estabeleceu metas anuais de superávits primários em torno de 3% do Produto Interno Bruto. Hoje podemos comemorar: Todas as metas foram rigorosamente cumpridas nesse período, esforço nem um pouco desprezível em qualquer país do mundo.
Senhoras e senhores
Nesse contexto de elevados superávits primários, o maior desafio passou a ser a alocação dos recursos orçamentários para as ações compatíveis com o que o Governo Brasileiro considera ser o novo papel do Estado. Isto é, concentrar os recursos públicos nas áreas sociais e na complementação da rede de infra-estrutura econômica.
No Brasil, até dez anos, o Governo Central era proprietário de empresas nas mais diversas áreas. Essa visão de Estado controlador de setores da economia onde a iniciativa privada atua, inclusive, com mais competência, foi abandonada. A reforma do Estado se deu não apenas por razões econômicas, mas também por limitações financeiras, na medida em que não havia recursos fiscais suficientes para bancar um Estado daquele tamanho.
Neste sentido, executamos com sucesso um amplo programa de privatização, transferindo para a iniciativa privada todas as empresas do setor de telefonia, siderurgia, petroquímica, ferrovias e parte do setor elétrico e das rodovias. Também foi vendido um grande número de bancos comerciais pertencentes aos Estados da Federação. Num período de 10 anos, só a privatização de empresas estatais federais arrecadou quase US$ 70 bilhões, incluindo receita de venda e dívidas transferidas. Mais de 80 empresas saíram do controle do Governo Central. Paralelamente, foram criadas agencias encarregadas da regulação e fiscalização dos serviços de energia, telefonia, petróleo e transportes.
Num país com tantas demandas, foi necessário deixar muito claro, no discurso e na prática, o projeto do governo: atuar em parceria com Estados e Municípios, focalizando o gasto público nas áreas sociais e em projetos de infra-estrutura econômica considerados estruturantes, multiplicadores, motores do desenvolvimento.
Senhoras e Senhores
É nesse contexto de economia estabilizada e de reforma do Estado que se coloca a discussão, a elaboração e a execução do orçamento do Governo Central.
A Constituição de 1988 criou a obrigação legal de planejamento, exigindo a elaboração, a cada quatro anos, de projeto de lei contemplando todas as ações do Governo Central. Trata-se de um Plano Plurianual (PPA) das ações governamentais, que precisa ser aprovado pelo Congresso. A Constituição impede ainda que qualquer programa seja incluído nos orçamentos anuais sem estar previamente no Plano Plurianual aprovado pelo Congresso.
Após o Plano Real – o programa de estabilização macroeconômica iniciado em 1994 – fizemos dois planos plurianuais. Para a elaboração do PPA 2000/2003, contratamos um consórcio de empresas de consultoria, liderado pela Booz-Allen Hamilton para realizar o Estudo dos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento, uma radiografia dos grandes problemas nacionais e das oportunidades de investimento que o País oferece. Foram identificados as potencialidades e obstáculos ao crescimento, e os projetos que deveriam ser empreendidos para alavancar o desenvolvimento econômico e social sustentado.
Esse Estudo foi orientado pelo princípio da sustentabilidade econômica, social, política e ambiental. Assim, foram identificados projetos nas áreas de desenvolvimento social, infra-estrutura econômica, informação e conhecimento e meio-ambiente.
O Estudo dos Eixos pode ser traduzido como o primeiro passo na construção de um plano focado nas demandas da sociedade, que prioriza o gasto social e os projetos estratégicos de infra-estrutura econômica.
O resultado desse trabalho, legitimado pelo debate prévio – já que foram realizadas 27 reuniões em cada estado da Federação, com representantes do poder público e da sociedade civil – serviu de base para a elaboração do Plano Plurianual 2000/2003.
Os projetos foram pensados de forma integrada. E vêm sendo viabilizados a partir de parcerias com governos subnacionais, iniciativa privada e agências multilaterais. A construção de uma ferrovia, por exemplo, está associada a projetos de rodovias, hidrovias, portos, energia elétrica, meio ambiente e desenvolvimento social.
Outra inovação importante foi a mudança na forma de elaborar o PPA e os orçamentos anuais, divididos em programas. Cada programa tem objetivos, metas, ações e recursos necessários para alcançar essas metas, e prazos de execução. Além disso, introduzimos a técnica de gerenciamento dos projetos, bastante utilizada no setor privado. Cada programa tem seu gerente responsável pelo comprimento das metas respectivas.
Senhores e senhoras
Essa nova forma de planejamento e execução das ações governamentais tem possibilitado uma alocação mais racional, mais eficaz , mais eficiente e mais transparente dos recursos públicos.
Isso tudo tornou possível conciliar o ajuste fiscal com os objetivos e resultados esperados na área social e de infra-estrutura econômica.
É importante destacar que este é um processo dinâmico. Dessa forma, a partir de 2001, uma outra inovação foi incluída no orçamento. Cerca de 50 projetos vêm recebendo tratamento diferenciado, assegurando-se o fluxo de recursos necessário para alcançar as
metas definidas. Esse projetos estão tendo ac
ompanhamento sistemático dos gerentes, encarregados também de detectar e propor soluções para entraves à execução do respectivo programa.
Com o modelo aqui mencionado conseguimos eliminar na administração pública a chamada “inversão de prioridades´´. Com recursos escassos e a execução do orçamento descentralizada por ministério, o Governo Central enfrentou algumas dificuldades, na implantação desse novo modelo de planejamento, para assegurar que os recursos liberados fossem aplicados nos programas prioritários. A lógica que prevaleceu por um período, em alguns setores, era a seguinte: se os projetos são prioritários, haverá então sempre uma forma de financiá-los. Evidente que essa previsão equivocada não se concretizou e foi preciso então criar controles mais rígidos do fluxo de recursos, de forma a garantir a eficácia e eficiência esperada na aplicação dos recursos orçamentários, assegurando, conseqüentemente, a qualidade do gasto.
Gostaria de destacar um importante subproduto dessas transformações implementadas no âmbito do Governo Central. Constatamos com satisfação que as administrações estaduais e municipais estão copiando esse modelo de planejamento, a partir da constatação de que ele produz efetivamente resultados. Para isso, o Governo Central tem dado todo o apoio técnico e logístico.
Senhoras e Senhores
Quero abordar agora outro aspecto dessa questão, que, acredito, seja do interesse de todos. Refiro-me ao relacionamento do Executivo com os demais Poderes na discussão do orçamento.
A partir do que aqui mencionei, pode ficar a impressão de que, no Brasil, o Legislativo e o Judiciário são dóceis e disciplinados ao ponto de aceitar, sem qualquer contestação, as propostas apresentadas pelo Executivo para o orçamento. Não é exatamente assim. São Poderes independentes, autônomos, como se espera em uma democracia plena. E por isso a aprovação do Plano Plurianual e dos orçamentos anuais pelo Congresso Nacional exige muita negociação.
Numa etapa preliminar, a discussão acontece em nível mais técnico. Equipes do Legislativo e Judiciário discutem com técnicos do Ministério do Planejamento parâmetros, limites e metas fiscais que nortearão a elaboração dos orçamentos anuais. Isso tudo fica estabelecido em uma lei – a Lei de Diretrizes Orçamentárias – aprovada a cada ano pelo Congresso. Essa lei também representa uma parcela das prioridades e metas a serem alcançadas na execução dos programas do governo incluídos no plano plurianual.
A proposta orçamentária é, portanto, elaborada com a participação dos demais Poderes e encaminhada ao Congresso para análise e aprovação. No Congresso, se inicia então uma outra etapa, onde são apresentadas as emendas ao orçamento proposto pelo Executivo.
Em 2001, o Congresso introduziu uma importante inovação nessa etapa, resultado das discussões com o próprio Executivo. Criou o Relatório de Receitas, que é preliminarmente aprovado pelos parlamentares e serve de base à apresentação das emendas à proposta orçamentária. Essa sistemática caminha no sentido de se aprovar um orçamento mais realista, que é o desejo de todos os governantes, acredito. É importante destacar que, no Brasil, o orçamento tem caráter autorizativo, na medida em que se baseia em estimativas de receita para cada exercício.
Como disse, há um esforço para tornar o orçamento o mais próximo da realidade, mas esse objetivo ainda não foi plenamente alcançado. Nos últimos anos, principalmente por causa das crises externas, tivemos que efetuar cortes nas despesas de custeio e investimento aprovadas pelo Congresso. Ainda assim, conseguimos ampliar os gastos sociais, de um patamar de 13% do PIB em 1995 para 15,7% do PIB em 2000. E direcionar boa parcela desse gasto público para projetos de combate à pobreza.
Destaco que, na última década, o percentual de crianças entre sete e quatorze anos que freqüentam a escola cresceu de pouco mais de 80 por cento para um percentual muito próximo de 100 por cento. Na área da saúde, o programa de Agentes Comunitários – que presta assistência em casa às populações carentes – contava em 1994 com 29 mil profissionais e atendia 879 municípios. Hoje, temos 153 mil agentes em 4.800 municípios. A mortalidade infantil é hoje 30% do que era dez anos atrás. Isto sem falar no programa de controle da Aids, considerado um dos melhores do mundo.
Os programas de transferência direta de renda alcançaram no ano passado cerca de US$ 12 bilhões, cifra que coloca essas ações entre as maiores do planeta.
Enfim, estes são resultados que legitimam a nossa estratégia de conciliar uma política fiscal responsável com o atendimento das necessidades essenciais da população.
Neste sentido, quero destacar um instrumento que considero fundamental na condução dessa política: a Lei de Responsabilidade Fiscal – cujo anteprojeto foi elaborado por uma equipe de técnicos do Ministério do Planejamento sob a minha coordenação, inspirada em experiências da União Européia, da Nova Zelândia e dos Estados Unidos. A Lei foi aprovada pelo Congresso em maio de 2000. Desde então, tem balizado a política fiscal pelas exigências que impõe na elaboração e execução dos orçamento da União, Estados e Municípios.
A LRF estabelece princípios, normas e regras de um regime de gestão fiscal responsável, a serem observados pelos três Poderes de cada nível de governo. Determina que para qualquer nova despesa continuada seja indicada a fonte de financiamento. Cria limites para os gastos com pessoal e dívida. Pune administradores que infringirem os princípios e limites da lei.
Os resultados positivos já estão sendo observados. Recente levantamento mostrou que num universo de 5.564 municípios brasileiros, 94 por cento já se enquadraram nos limites de gastos com pessoal. Esses gastos historicamente no Brasil têm sido um dos responsáveis pelo desequilíbrio das contas públicas.
A relação entre os três Poderes na elaboração e execução do orçamento também foi facilitada com a Lei de Responsabilidade Fiscal. Os limites são claros, transparentes e devem ser respeitados pelo Executivo, Legislativo e Judiciário. Dispensam qualquer ingerência de um Poder sobre o outro.
Sem dúvida, o Brasil tem hoje uma base institucional e legal na área de finanças públicas comparável com as maiores democracias do mundo. Tenho orgulho disso. Falo disso como técnico e profissional dessa área.
Senhoras e Senhores:
Finalmente, gostaria de mencionar, como exemplos, outros instrumentos que o governo brasileiro tem utilizado para melhorar a qualidade do gasto público, a transparência e o controle social.
O governo Fernando Henrique Cardoso aprofundou a descentralização do gasto, já ampliada pela Constituição de 1988. Na área de educação, por exemplo, criou um fundo para distribuir os recursos federais diretamente às escolas do ensino fundamental, evitando a dispersão e o desperdício do dinheiro público. Na área de saúde, através de um sistema único, transfere recursos diretamente para hospitais e programas de assistência e prevenção nos municípios. As ações descentralizadas na área de saúde transferiram aos Estados e Municípios, em 2001, o equivalente a 5 bilhões de dólares. Na área de Educação, em torno de 2 bilhões de dólares.
Essa descentralização proporciona maior eficácia e eficiência na ação do Estado. E o controle social é reforçado, na medida em que as ações são executadas por agentes públicos que estão próximos dos beneficiários.
A tecnologia da informação tem sido utilizada como importante instrumento na busca de maior transparência e controle social. Implantamos o programa chamado de Governo Eletrônico (E-GOV), que permitirá, ao final de 2002, disponibilizar todas as informações sobre o Governo, via Internet. Outra meta é universalizar os serviços da Internet, alcançando as populações que vivem mais isolada, em pequenos munic
PSDB – PE